Muito tem se discutido sobre a im(possibilidade) de suspensão do procedimento de licenciamento ambiental por períodos significativos em caso de ausência de manifestação das autoridades envolvidas no prazo definido pelas previsões legais ou exigido pelo órgão ambiental competente. Diante deste cenário faz-se importante compreender como o licenciamento ambiental se organiza a partir do plano constitucional em relação à divisão de competências, a definição da autoridade licenciadora, assim como as prerrogativas destas e os prazos do licenciamento ambiental. A partir da necessidade de manifestação do INCRA, decorrente da possível interferência em áreas de remanescentes quilombolas, busca-se discorrer sobre o procedimento da manifestação desta autoridade envolvida, os prazos e os limites de vinculação ao procedimento de licenciamento ambiental.
Muito tem se discutido sobre a im(possibilidade) de suspensão do procedimento de licenciamento ambiental por períodos significativos em caso de ausência de manifestação das autoridades envolvidas no prazo definido pelas previsões legais ou exigido pelo órgão ambiental competente.
Diante deste cenário faz-se importante compreender como o licenciamento ambiental se organiza a partir do plano constitucional em relação à divisão de competências, a definição da autoridade licenciadora, assim como as prerrogativas destas e os prazos do licenciamento ambiental.
A partir da necessidade de manifestação do INCRA, decorrente da possível interferência em áreas de remanescentes quilombolas, busca-se discorrer sobre o procedimento da manifestação desta autoridade envolvida, os prazos e os limites de vinculação ao procedimento de licenciamento ambiental.
A divisão de competências
No art. 23, da Constituição Federal, é definida a competência comum sobre a questão ambiental no que diz respeito a proteger e preservar o meio ambiente em suas mais variadas formas. De acordo com parágrafo único do art. 23, Lei complementar fixará procedimentos para disciplinar a competência comum no caso da proteção ambiental visando à cooperação, equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em todo o âmbito nacional.
Diante disso, a Lei Complementar 140 de 2011 fixou normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora.
A LC/140 define, portanto, em seus artigos 7º, 8º e 9º, a divisão de competências para licenciar entre a União, Estados e dos Municípios. Bem como, em seu art. 13 § 1o , a LC 140/2011, define que os empreendimentos serão licenciados por um único ente federativo, sendo que os demais entes podem se manifestar, mas sempre respeitando os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental. Aliás, antes mesmo da LC 140/2011 a Resolução CONAMA 237/97 já previa no Art.7º que os empreendimentos e atividades são licenciados em um único nível de competência.
Também, de acordo com a LC 140 de 2011, os entes federativos interessados, podem se manifestar, mas de maneira não vinculante, desde que respeitem os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental. Portanto, desde 1997 é reconhecido que apenas um único órgão é o órgão licenciador, ou seja, a autoridade licenciadora.
Os prazos do licenciamento ambiental
No plano constitucional, dispõe o art. 5.º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal que a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. Trata-se de norma de eficácia plena e aplicabilidade imediata, que impõe à Administração Pública o dever de conduzir e concluir os processos administrativos dentro de prazo razoável, vedando o silêncio administrativo injustificado.
No plano infraconstitucional, a Resolução CONAMA n.º 237/1997, em seu art. 14, fixa prazo de 6 meses, contado da data do requerimento, para que o órgão ambiental competente analise e decida os pedidos de licença ambiental.
Art. 14. O órgão ambiental competente poderá estabelecer prazos de análise diferenciados para cada modalidade de licença (LP, LI e LO), em função das peculiaridades da atividade ou empreendimento, bem como para a formulação de exigências complementares, desde que observado o prazo máximo de 6 (seis) meses a contar do ato de protocolar o requerimento até seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA/RIMA e/ou audiência pública, quando o prazo será de até 12 (doze) meses.
A título de exemplo, no Rio Grande do Sul, a Lei Estadual n.º 15.434/2020, em seu art. 55, estabelece o prazo máximo de 06 meses para o licenciamento ambiental estadual desde o protocolo do requerimento até o seu (in)deferimento:
Art. 55 O órgão ambiental competente poderá estabelecer prazos de análise diferenciados para cada modalidade de licença em função das peculiaridades da atividade ou do empreendimento, bem como para a formulação e exigências complementares, desde que observado o prazo máximo de 6 (seis) meses a contar do protocolo do requerimento até seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA/RIMA ou audiência pública, quando o prazo será de até 12 (doze) meses.
Portanto, existe na legislação um prazo razoável de duração do processo para a emissão do licenciamento ambiental que deve ser respeitado.
Áreas quilombolas e a manifestação da autoridade envolvida INCRA
A manifestação do INCRA, como autoridade envolvida, em caso de interferência do empreendimento em áreas de remanescentes quilombolas, decorre do Decreto nº 4.887 de 20 de novembro de 2003, o qual regulamentou o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por remanescentes das comunidades dos quilombos de que trata o art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias que nomeou o INCRA (art. 3º e 15) a competência para a titulação das áreas quilombolas, bem como para defesa dos interesses dos referidos direitos, art. 16.
Assim, em caso de Licenciamento Ambiental de atividade que interfira em área quilombola antes do seu devido título de reconhecimento, o INCRA poderá intervir como autoridade envolvida (art. 16).
A Portaria Interministerial nº 60, de 24 de março de 2015, definiu o procedimento de manifestação da autoridade envolvida no licenciamento ambiental, bem como listou os empreendimentos e os raios de influência que exigem tal manifestação (Anexo I). Em seu artigo 1º, menciona a vinculação da exigência de atuação dos demais entes, apenas no licenciamento ambiental federal, junto ao IBAMA. Portanto, não se aplicaria tal previsão, ao licenciamento ambiental estadual e municipal, todavia, na prática a referida portaria é aplicada também quando de competência estadual e municipal.
Os procedimentos de manifestação antes e depois da lei geral do licenciamento ambiental
Antes da entrada em vigor da LGLA a Portaria 60/2015 definia o procedimento em relação ao prazo. O 4º e 5º da PI 60/2015 determinava a obrigação do órgão ambiental de encaminhar a entidade envolvida no licenciamento ambiental para a definição do TR no prazo de 10 dias após o pedido de licenciamento ambiental, sendo que a entidade terá o prazo de 15 dias para se manifestar, na ausência de tal manifestação será dado prosseguimento ao procedimento de licenciamento ambiental.
Art.5º A participação dos órgãos e entidades envolvidos no licenciamento ambiental, para a definição do conteúdo do TR de que trata o art. 4o, ocorrerá a partir dos TREs constantes do Anexo II.
1º O IBAMA encaminhará para a direção do setor responsável pelo licenciamento ambiental do órgão ou entidade envolvido, no prazo de até dez dias consecutivos, contado da data do requerimento de licenciamento ambiental, a solicitação de manifestação e disponibilizará a FCA em seu sítio eletrônico.
2º Os órgãos e entidades envolvidos deverão manifestar-se ao IBAMA no prazo de quinze dias consecutivos, contado da data do recebimento da solicitação de manifestação.
3º Em casos excepcionais e mediante requerimento justificado do órgão ou entidade, o IBAMA poderá prorrogar em até dez dias o prazo para a entrega da manifestação.
4º Expirados os prazos estabelecidos nos §§ 2o e 3o, o TR será considerado finalizado e será dado prosseguimento ao procedimento de licenciamento ambiental.
Na sequência, quando o licenciamento ambiental contar com os estudos realizados, novamente é oportunizado ao INCRA se manifestar, sendo que a ausência de manifestação dos prazos previstos não obsta o andamento e a emissão do licenciamento ambiental.
Art. 6º Após o recebimento dos estudos ambientais, o IBAMA, no prazo de trinta dias, no caso de EIA/RIMA, e de quinze dias, nos demais casos, solicitará manifestação dos órgãos e entidades envolvidos.
Art. 7º Os órgãos e entidades envolvidos no licenciamento ambiental deverão apresentar ao IBAMA manifestação conclusiva sobre o estudo ambiental exigido para o licenciamento, nos prazos de até noventa dias, no caso de EIA/RIMA, e de até trinta dias, nos demais casos, contado da data de recebimento da solicitação, considerando:
[…]
4o A ausência de manifestação dos órgãos e entidades no prazo estabelecido não implicará prejuízo ao andamento do processo de licenciamento ambiental, nem para a expedição da respectiva licença.
Seguindo a aplicação da Portaria 60/2015, a INSTRUÇÃO INCRA Nº 111/2021, que dispõe sobre os procedimentos administrativos a serem observados pelo INCRA no licenciamento ambiental de obras, atividades ou empreendimentos que impactem terras quilombolas, determina em seu artigo 9º o procedimento com prazos para manifestação:
Art. 9º Instaurado o processo administrativo nos termos do art. 5º, a Coordenação-Geral de Regularização de Territórios Quilombolas – DFQ consolidará Termo de Referência Específico contendo as exigências de informações ou de estudos específicos referentes à intervenção da atividade ou empreendimento em terra quilombola, a fim de subsidiar a realização dos estudos de eventuais impactos relativos ao componente quilombola do licenciamento.
1º A Coordenação-Geral de Regularização de Territórios Quilombolas emitirá o Termo de Referência Específico em conformidade com as características do processo, de acordo com a comunidade quilombola e terras envolvidas, a região e a tipologia do empreendimento, sempre observando os termos da Portaria Interministerial nº 60/MMA/MJ/MC/MS, de 24 de março de 2015.
2º A manifestação do Incra ao órgão ambiental licenciador, contendo o Termo de Referência Específico do componente quilombola, dar-se-á por meio de ofício expedido pela Diretoria de Governança Fundiária – DF, no prazo máximo de 15 (quinze) dias, contados do recebimento da solicitação.
3º O Incra poderá solicitar prorrogação do prazo, em até 10 (dez) dias, para entrega da manifestação.
4º Na manifestação, o Incra poderá emitir informativo sobre a identificação, localização e caracterização de terra quilombola na Área de Influência Direta do empreendimento.
5º Localizada a terra quilombola nos limites expressos no Anexo I da Portaria Interministerial nº 60/MMA/MJ/MC/MS, de 24 de março de 2015, o Incra demandará ao empreendedor, via órgão licenciador competente, o envio de Plano de Trabalho baseado no Termo de Referência Específico, constante no Anexo II desta Instrução Normativa.
De um modo ou de outro, quando se menciona a lógica procedimental do licenciamento ambiental e o respeito aos prazos, o próprio artigo 4º e 5º da PI 60/2015 determinam que o IBAMA (interpreta-se órgão ambiental) irá encaminhar a entidade envolvida no licenciamento ambiental para a definição do TR no prazo de 10 dias após o pedido de licenciamento ambiental, sendo que a entidade terá o prazo de 15 dias para se manifestar, na ausência de tal manifestação será dado prosseguimento ao procedimento de licenciamento ambiental.
Também, na sequência quanto aos estudos, o artigo 7º, § 4 é claro, na ausência de manifestação dos órgãos ou entidades no prazo estabelecido pelo órgão ambiental competente, o licenciamento não será suspenso.
Em resumo, a manifestação da autoridade envolvida já deveria, antes da entrada em vigor da LGLA, respeitar o prazo legal ou definido pela autoridade licenciadora e na sua ausência o licenciamento ambiental deveria prosseguir. Cumpre, então, examinar como a matéria passou a ser disciplinada pela nova LGLA, pois muitas discussões e insegurança jurídica são recorrentes quanto a esta construção jurídica.
A nova lei geral de licenciamento ambiental
A nova Lei 15.190/2025 (LGLA), publicada em 08 de agosto de 2025 e que entrou em vigor em 04 de fevereiro de 2026 trouxe uma definição clara sobre a distinção entre autoridade licenciadora e autoridade envolvida:
II – autoridade licenciadora: órgão ou entidade da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, integrante do Sisnama, competente pelo licenciamento ambiental na forma da Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011, que detém o poder decisório e responde pela emissão, renovação, acompanhamento e fiscalização das respectivas licenças ambientais;
III – autoridade envolvida: órgão ou entidade que, nos casos previstos na legislação, pode manifestar-se no licenciamento ambiental acerca dos impactos da atividade ou do empreendimento sobre as terras indígenas ou quilombolas, sobre o patrimônio cultural acautelado ou sobre as unidades de conservação da natureza;
Portanto, a autoridade licenciadora é o órgão responsável pelo Licenciamento Ambiental na forma da LC 140, ou seja, apenas um pode ser o órgão ambiental competente. Já a autoridade envolvida é o órgão que nos casos previstos legalmente pode se manifestar nos licenciamentos sobre: i) impactos da atividade; ii) terras indígenas ou quilombolas; iii) patrimônio cultural acautelado; iv) unidades de conservação da natureza;
Paulo de Bessa Antunes compreende que a autoridade envolvida participa do licenciamento ambiental diante da solicitação da autoridade licenciadora, mas não se confunde com esta (Art.50). Portanto, na ausência de manifestação da autoridade envolvida o licenciamento ambiental não deve ter o seu prosseguimento obstado.
A realização da CLPI é uma etapa não essencial do licenciamento ambiental, haja vista que é levada a efeito por autoridade envolvida que não se confunde com a autoridade licenciadora. No particular, registre-se que a ausência de manifestação da autoridade envolvida no licenciamento ambiental não impede o prosseguimento do processo, nem acarreta nulidade. […]
A autoridade envolvida, em princípio, participa do processo de licenciamento ambiental por solicitação da autoridade licenciadora, limitando-se à sua esfera de competência. A disposição não é inovadora, pois já se encontrava presente na Portaria 60/2015. A norma se justifica por, pelo menos, dois aspectos: (1) se a ausência de manifestação da autoridade envolvida fosse capaz de paralisar o licenciamento ambiental, na prática, o órgão licenciador seria a autoridade envolvida.[1] […]
Quanto a isso, a LGLA, em seu art. 42 menciona claramente que a participação da autoridade envolvida deverá observar os prazos estabelecidos nos arts. 43 e 44. Deste modo, no art. 43 verifica-se o procedimento para a manifestação das respectivas autoridades envolvidas com prazos máximos de 30 dias ou 90 dias (em caso de EIA/RIMA), podendo ser justificadamente prorrogados por mais 15 dias e 30 (EIA/RIMA), sendo que a ausência de manifestação não obsta o andamento do licenciamento ambiental.
O caput do artigo 42 define que: I – não vincula a decisão da autoridade licenciadora; II – deve ocorrer nos prazos estabelecidos nos arts. 43 e 44 desta Lei; III – não obsta, no caso de sua ausência no prazo estabelecido, a continuidade da tramitação do processo de licenciamento ambiental nem a expedição da licença; IV – deve ater-se às suas competências institucionais estabelecidas em lei; e V – deve atender ao disposto no art. 14 desta Lei.
Diante disso, a autoridade licenciadora deverá encaminhar o TR (Termo de Referência) para que a autoridade envolvida se manifeste, (Art. 43). Bem como, em um segundo momento quando os estudos ambientais tiverem sido apresentados (Art.44).
A LGLA, traz uma inovação em relação ao estágio da regularização da área de remanescente quilombola em que será exigida a manifestação da autoridade envolvida. Antes na vigência da PI 60/2015, a manifestação deveria ocorrer quando já houvesse RTDI Publicado, agora com a LGLA somente quando a área estiver em estágio avançado de regularização, ou seja, já estiver titulada. Para uma melhor compreensão, segue as etapas do procedimento de regularização das áreas de remanescentes quilombolas:
- Autodefinição Quilombola – obtenção da Certidão de Autorreconhecimento emitida pela Fundação Cultural Palmares;
- Elaboração do RTDI – Relatório Técnico de Identificação e Delimitação – levantamento de informações cartográficas, fundiárias, agronômicas, ecológicas, geográficas, socioeconômicas, históricas, etnográficas e antropológicas. Este tem por objetivo identificar os limites das terras das comunidades remanescentes de quilombos;
- Publicação do RTDI – Relatório Técnico de Identificação e Delimitação –
- Portaria de reconhecimento – publicação de portaria no Diário Oficial da União e dos estados que reconhece os limites do território quilombola.
- Decreto de desapropriação – no caso em que há imóveis privados (títulos ou posses) incidentes no território.
- Titulação – titulação mediante a outorga de título coletivo, imprescritível e pró-indiviso à comunidade, em nome de sua associação legalmente constituída.
Portanto, na LGLA, caso o empreendimento interfira em áreas de remanescente quilombolas, somente em caso destas estarem tituladas é que, de acordo com a previsão legal, seria necessária a manifestação da autoridade envolvida, ou seja, do INCRA. Também, a partir da LGLA, o distanciamento do empreendimento passa a ser regido pelo Anexo da LGLA e não mais pelo Anexo I da PI 60/2015.
Portanto, a não manifestação da autoridade envolvida no prazo estabelecido não impede o andamento do licenciamento ambiental pela autoridade licenciadora competente. Ao contrário, a ausência de manifestação da autoridade envolvida no prazo definido e o trancamento do prosseguimento do licenciamento ambiental infringe a LGLA, as previsões constitucionais, a segurança jurídica, a previsibilidade administrativa e a proteção dos investimentos.
Conclusão
O licenciamento ambiental deve ser compreendido a partir de uma lógica de cooperação federativa, racionalidade procedimental e respeito à duração razoável do processo administrativo. A proteção ambiental, embora seja competência comum dos entes federativos, não autoriza a multiplicação indefinida de centros decisórios, tampouco legitima a paralisação do procedimento em razão da inércia de autoridades envolvidas que participam do procedimento.
A partir da Constituição Federal, da Lei Complementar n.º 140/2011, da Resolução CONAMA n.º 237/1997 e, mais recentemente, da Lei Geral do Licenciamento Ambiental, evidencia-se que o licenciamento deve ser conduzido por uma única autoridade licenciadora competente. Os demais entes e órgãos eventualmente envolvidos podem e devem se manifestar quando a legislação assim exigir, especialmente nos casos em que haja interferência sobre terras indígenas, territórios quilombolas, patrimônio cultural acautelado ou unidades de conservação. Contudo, essa participação não transforma a autoridade envolvida em autoridade licenciadora, nem lhe confere poder de veto, suspensão indefinida ou controle decisório sobre o procedimento.
No caso específico da manifestação do INCRA em empreendimentos com possível interferência em áreas quilombolas, observa-se que sua participação possui finalidade delimitada: contribuir tecnicamente para a avaliação dos impactos sobre o componente quilombola, dentro de sua esfera institucional de competência. Essa atuação, porém, deve respeitar os prazos legalmente fixados e os limites próprios do licenciamento ambiental. A ausência de manifestação dentro do prazo previsto não pode ser convertida em obstáculo absoluto ao prosseguimento do processo, sob pena de se desvirtuar a própria estrutura normativa do licenciamento e de transferir, indevidamente, o poder decisório da autoridade licenciadora para a autoridade envolvida.
A Lei Geral do Licenciamento Ambiental reforça essa compreensão ao estabelecer, de forma expressa, que a manifestação da autoridade envolvida não vincula a decisão da autoridade licenciadora, deve observar os prazos legais e, quando ausente no prazo estabelecido, não impede a continuidade da tramitação do processo nem a expedição da licença. Trata-se de regra essencial para conferir segurança jurídica, previsibilidade administrativa e efetividade ao licenciamento ambiental, evitando que o silêncio de um órgão consultado produza efeitos mais gravosos do que uma manifestação técnica expressa.
Dessa forma, a paralisação prolongada do licenciamento ambiental em razão da ausência de manifestação da autoridade envolvida viola não apenas a legislação específica aplicável ao tema, mas também o princípio constitucional da razoável duração do processo administrativo, a eficiência administrativa e a segurança jurídica. A proteção ambiental não se realiza pela omissão, pela indefinição ou pelo bloqueio procedimental indefinido, mas pela atuação técnica, tempestiva, integrada e juridicamente orientada dos órgãos competentes.
Conclui-se, portanto, que a ausência de manifestação da autoridade envolvida, inclusive do INCRA quando chamado a se manifestar sobre componente quilombola, não possui o efeito jurídico de suspender indefinidamente o licenciamento ambiental. Ultrapassados os prazos legais, cabe à autoridade licenciadora dar continuidade ao procedimento, avaliar os elementos técnicos disponíveis e decidir de forma motivada, assumindo a responsabilidade que lhe foi atribuída pela legislação. Essa interpretação preserva simultaneamente a proteção ambiental, os direitos das comunidades eventualmente impactadas, a segurança jurídica dos empreendedores e a efetividade da Administração Pública, impedindo que o licenciamento ambiental seja transformado em instrumento de paralisia administrativa.